《財政部關(guān)于規范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》解讀

2018年3月30日 來(lái)源：金融司

　　近日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）?！锻ㄖ分荚谝幏督鹑谄髽I(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　一、《通知》出臺的背景是什么？

　　2014年修訂的預算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）實(shí)施以來(lái)，地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風(fēng)險，取得了階段性成效。但當前一些地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務(wù)的問(wèn)題，舉債方式日益多樣化，風(fēng)險不斷增加。這其中既有部分地方黨政領(lǐng)導干部政績(jì)觀(guān)不正確、部門(mén)項目審批責任不落實(shí)等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。一些金融企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在放松風(fēng)險管控、助推地方債務(wù)規模膨脹的問(wèn)題。

　　以習近平同志為核心的黨中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險防控工作。中央政治局會(huì )議、全國金融工作會(huì )議、國務(wù)院常務(wù)會(huì )議均對防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險做出專(zhuān)門(mén)部署。黨的十九大提出，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險等攻堅戰。為進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強風(fēng)險管控和財務(wù)管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，我們起草了《通知》。

　　二、起草《通知》遵循了哪些原則？

　　在《通知》起草過(guò)程中，我們堅持了以下原則：

　　一是堅持強化監管。國有金融企業(yè)在滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟融資需求、服務(wù)地方發(fā)展建設等方面發(fā)揮了積極作用。在肯定成績(jì)的同時(shí)，《通知》以強化監管為主要目的，對國有金融企業(yè)參與地方建設融資過(guò)程中確實(shí)存在的亂象和不規范行為加強監管，及時(shí)紓解和糾偏。二是堅持突出重點(diǎn)?！锻ㄖ吩谑崂韲薪鹑谄髽I(yè)參與地方建設投融資各條線(xiàn)業(yè)務(wù)的基礎上，重點(diǎn)從財務(wù)管理和國有金融資本管理的角度，如資本金出資的真實(shí)性和現金流是否全面覆蓋等予以規范。三是堅持問(wèn)題導向?！锻ㄖ芬詥?wèn)題為導向，以解決當前國有金融企業(yè)參與地方發(fā)展建設存在的不規范、高風(fēng)險問(wèn)題入手，提出可持續的監管約束，為國有金融企業(yè)主動(dòng)加強風(fēng)險管控和財務(wù)管理營(yíng)造良好的制度環(huán)境。四是堅持穩妥有序?！锻ㄖ方箛薪鹑谄髽I(yè)協(xié)助地方政府違法違規和變相舉借債務(wù)的行為，同時(shí)注意把控政策力度，既要避免對國有金融企業(yè)正常運營(yíng)造成過(guò)大沖擊，又要防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，形成“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。

　　三、《通知》的主要內容是什么？

　　《通知》共十七條意見(jiàn)。一是關(guān)于總體要求和審查重點(diǎn)。要求國有金融企業(yè)嚴格落實(shí)《預算法》等要求，在支持地方發(fā)展建設過(guò)程中，規范投融資行為。明確國有金融企業(yè)應加強“穿透式”資本金審查，并審慎評估融資主體還款能力，確保自有經(jīng)營(yíng)性現金流覆蓋應還債務(wù)本息。二是關(guān)于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險防控。要求國有金融企業(yè)在與地方政府合作設立投資基金、開(kāi)展資產(chǎn)管理和金融中介業(yè)務(wù)，以及參與PPP項目融資時(shí)，不得為地方政府違法違規或變相舉債提供支持。要求政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構和政府性融資擔保機構按照市場(chǎng)化方式運作。同時(shí)，明確國有金融企業(yè)不得對地方政府統一授信。三是關(guān)于財務(wù)、資本管理要求和績(jì)效評價(jià)。明確國有金融企業(yè)應嚴格執行出資管理、財務(wù)管理和產(chǎn)權管理有關(guān)規定，防范財務(wù)風(fēng)險和國有資產(chǎn)流失。要求國有金融企業(yè)積極配合整改。對于違法違規提供融資的，下調金融企業(yè)績(jì)效評價(jià)等級。同時(shí)，明確了財政部門(mén)的監督檢查職責。

　　四、《通知》要求國有金融企業(yè)參與地方建設融資時(shí)應審查評估的重點(diǎn)是什么？

　　為督促?lài)薪鹑谄髽I(yè)盡職調查、嚴格把關(guān)，《通知》第二、三條明確了國有金融企業(yè)參與地方建設融資時(shí)應審查評估的重點(diǎn)。其中，第二條要求資本金審查應堅持“穿透原則”，既要關(guān)注項目資本金本身是否符合規定，若發(fā)現存在“名股實(shí)債”等違規操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點(diǎn)關(guān)注以債務(wù)性資金違規出資等問(wèn)題。第三條重點(diǎn)要求自有經(jīng)營(yíng)性現金流能夠覆蓋應還債務(wù)本息，避免國有金融企業(yè)依賴(lài)政府信用、放松風(fēng)險管控。同時(shí)，項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，應認真核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規性和完備性。

　　五、《通知》對國有金融企業(yè)與地方政府合作設立投資基金等行為提出了哪些具體要求？

　　當前，國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規和變相舉債，存在一些重點(diǎn)風(fēng)險領(lǐng)域。如，與地方政府合作設立實(shí)為債務(wù)融資平臺的投資基金，發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品籌資與地方建設項目債務(wù)對接，通過(guò)與地方政府及其部門(mén)簽署一攬子協(xié)議等方式“捆綁”地方政府信用，在為地方國有企業(yè)提供債券發(fā)行中介服務(wù)時(shí)強調政府背景，參與“偽PPP”項目投融資等。

　　《通知》第四至十條根據上述業(yè)務(wù)的不同特征，提出了規范要求。其中，第四條重點(diǎn)防控將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。第五條重點(diǎn)要求資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)按“穿透原則”加強資金投向管理。第六條重點(diǎn)要求政策性開(kāi)發(fā)性金融按市場(chǎng)化原則在業(yè)務(wù)范圍內審慎合規授信。第七條重點(diǎn)防控對地方政府統一授信的行為。第八條重點(diǎn)防控金融中介業(yè)務(wù)中明示或暗示政府信用支持的行為。第九條重點(diǎn)規范了國有金融企業(yè)參與PPP項目的經(jīng)營(yíng)行為，要求國有金融企業(yè)以PPP項目規范運作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺。第十條重點(diǎn)規范了政府性融資擔保機構行為。

　　六、《通知》從出資管理等方面對國有金融企業(yè)規范投融資行為作出了哪些規定？

　　《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財務(wù)管理和產(chǎn)權管理的角度，提出了規范要求，以防控金融企業(yè)財務(wù)風(fēng)險和國有金融資產(chǎn)流失。其中，出資管理方面，針對個(gè)別金融企業(yè)股東違規注資、套取資金等問(wèn)題，要求國有金融企業(yè)加強對股東資質(zhì)的審查，股東應以自有資金入股國有金融企業(yè)。財務(wù)管理方面，結合金融企業(yè)財務(wù)管理規定，要求國有金融企業(yè)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無(wú)政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險的判斷標準。產(chǎn)權管理方面，針對個(gè)別金融企業(yè)機構層級過(guò)多、管控不到位等問(wèn)題，要求國有金融企業(yè)嚴格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規定；合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，原則上同類(lèi)一級子公司只能限定為一家。