財政部有關(guān)負責人就發(fā)布關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知答記者問(wèn)

2018年3月26日  來(lái)源：預算司

近日，財政部印發(fā)《財政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預〔2018〕34號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），部署各地做好2018年地方政府債務(wù)管理工作。就此，財政部有關(guān)負責人回答了記者提出的問(wèn)題。

一、問(wèn)：當前我國政府債務(wù)風(fēng)險情況如何？

答：《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）實(shí)施以來(lái)，地方各級政府加快建立健全規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風(fēng)險，取得明顯成效。

截至2017年末，我國地方政府債務(wù)16.47萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為76.5%，低于國際通行的警戒標準；加上納入預算管理的中央政府債務(wù)13.48萬(wàn)億元，我國政府債務(wù)29.95萬(wàn)億元。按照國家統計局公布的我國2017年GDP初步核算數82.71萬(wàn)億元計算，我國政府債務(wù)負債率（債務(wù)余額/GDP）為36.2%，比上年下降0.5個(gè)百分點(diǎn)，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟國家和新興市場(chǎng)國家水平，風(fēng)險總體可控。 　　

二、問(wèn)：《通知》出臺背景是什么？

答：黨的十九大報告提出，從現在到二〇二〇年是全面建成小康社會(huì )決勝期，要緊扣我國社會(huì )主要矛盾變化，突出抓重點(diǎn)、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準扶貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會(huì )得到人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗。中央經(jīng)濟工作會(huì )議要求，切實(shí)加強地方政府債務(wù)管理。全國金融工作會(huì )議明確，各級地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責、倒查責任。國務(wù)院常務(wù)會(huì )議強調，嚴格規范地方政府舉債行為，積極穩妥化解累積的債務(wù)風(fēng)險，各地要落實(shí)屬地責任，堵住“后門(mén)”，堅決遏制違法違規舉債。

為全面貫徹黨的十九大精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部印發(fā)《通知》，要求地方財政部門(mén)堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，牢固樹(shù)立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴格落實(shí)屬地管理責任，將防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險作為當前財政管理工作的重中之重，依法健全規范的地方政府舉債融資機制，既要開(kāi)好“前門(mén)”，穩步推進(jìn)政府債券管理改革，強化政府債券資金績(jì)效管理，提高政府債券資金使用效益，發(fā)揮政府規范舉債的積極作用，支持補齊民生領(lǐng)域短板，又要嚴堵“后門(mén)”，守住國家法律“紅線(xiàn)”，堅守財政承受能力底線(xiàn)，加大財政約束力度，硬化預算約束，堅決制止和查處各類(lèi)違法違規或變相舉債行為，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )健康持續發(fā)展。 　　

三、問(wèn)：《通知》主要內容是什么？

答：《通知》全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神、國務(wù)院政府工作報告要求，立足財政部門(mén)職能，堅持以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險為主線(xiàn)，在依法規范地方政府債務(wù)限額管理和預算管理、及時(shí)完成存量地方政府債務(wù)置換工作、著(zhù)力強化債務(wù)風(fēng)險監測和防范、進(jìn)一步強化地方政府債券管理等方面提出具體要求，切實(shí)將思想和行動(dòng)統一到黨的十九大精神上來(lái)，統一到黨中央對2018年經(jīng)濟工作的部署上來(lái)。

（一）依法規范地方政府債務(wù)限額管理和預算管理。要求各地合理確定分地區地方政府債務(wù)限額，實(shí)現不同地區地方政府債務(wù)限額與其償債能力相匹配；加快地方政府債務(wù)限額下達進(jìn)度，盡早發(fā)揮債券效益；用好地方政府債務(wù)限額，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求；落實(shí)全面實(shí)施績(jì)效管理要求，建立健全“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責”的政府債務(wù)資金績(jì)效管理機制，提高資金使用績(jì)效；推進(jìn)地方政府債務(wù)領(lǐng)域信息公開(kāi)，以公開(kāi)促進(jìn)規范管理。

（二）及時(shí)完成存量地方政府債務(wù)置換工作。要求各地加快存量政府債務(wù)置換進(jìn)度，確保在國務(wù)院明確的期限內完成置換工作；強化置換債券資金管理，確保嚴格按規定用途使用債券資金。

（三）著(zhù)力加強債務(wù)風(fēng)險監測和防范。要求各地健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預警機制，督促高風(fēng)險地區采取有效措施逐步化解風(fēng)險；發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用，督促相關(guān)高風(fēng)險地區恢復財政收支平衡狀態(tài)。

（四）進(jìn)一步強化地方政府債券管理。要求各地將地方政府債券發(fā)行、資金使用與公益性建設項目對應，實(shí)現債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配；穩步推進(jìn)地方政府專(zhuān)項債券管理改革，繼續推進(jìn)發(fā)行土地儲備和政府收費公路專(zhuān)項債券，擴大項目收益和與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券試點(diǎn)范圍；完善地方政府債券本金償還機制；大力發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，推動(dòng)地方政府債券投資主體多元化，完善地方政府債券市場(chǎng)化定價(jià)機制。   　　

四、問(wèn)：2018年是地方政府債務(wù)置換的收官之年，目前進(jìn)展如何？下一步在這方面有哪些舉措？

答：發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù)，是規范地方政府債務(wù)管理、防范化解存量政府債務(wù)風(fēng)險的重要舉措。2015年8月，第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十六次會(huì )議審議批準2015年地方政府債務(wù)限額時(shí)明確，“對債務(wù)余額中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由地方在限額內安排發(fā)行地方政府債券置換”。截至2017年底，累計置換存量政府債務(wù)10.9萬(wàn)億元，地方政府債券余額14.74萬(wàn)億元，占地方政府債務(wù)余額近90%，累計為地方政府節約利息支出約1.2萬(wàn)億元，緩解了存量政府債務(wù)集中到期償還風(fēng)險，避免了地方政府資金鏈斷裂，降低了金融系統呆壞賬損失，支持了金融機構化解系統性風(fēng)險。

加快存量政府債務(wù)置換，是堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰的重要內容之一。2018年，財政部將繼續指導各地做好存量政府債務(wù)置換相關(guān)工作，《通知》要求：

（一）加快存量地方政府債務(wù)置換進(jìn)度。依據預算法、擔保法、合同法等有關(guān)規定，嚴格執行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），要求各地盡早啟動(dòng)置換債券發(fā)行，確保在國務(wù)院明確的期限內完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務(wù)限額由中央統一收回；地方政府作為出資人的，在出資范圍內承擔有限責任。

涉及按規定核減（銷(xiāo)）存量政府債務(wù)的，應當有可驗證的合法書(shū)面憑據。涉及工程款結算延期的，可以根據工程完成進(jìn)度協(xié)商置換一部分對應的存量政府債務(wù)，后續工程建設通過(guò)財政預算資金或地方政府新增債券資金等統籌支持。

（二）強化置換債券資金管理。準確把握并牢牢堅守防范存量政府債務(wù)風(fēng)險的政策初衷，督促各地規范使用置換債券資金，將置換債券資金嚴格用于償還清理甄別認定的截至2014年末存量政府債務(wù)，嚴禁用于其他用途，防止“老債未化、新債又生”反而加劇風(fēng)險。

五、問(wèn)：2018年如何加強債務(wù)風(fēng)險監測和防范？

答：安而不忘危，治而不忘亂。地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個(gè)別地區風(fēng)險不容忽視，必須全面貫徹黨的十九大精神，將防風(fēng)險擺在突出位置，著(zhù)力增強風(fēng)險防控意識和能力。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）已經(jīng)對建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預警和預防機制提出了明確要求，并對債務(wù)風(fēng)險應急處置作出了系統性安排。為進(jìn)一步督促地方健全機制，完善措施，落實(shí)屬地管理責任，《通知》明確：

一是健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預警機制。嚴格執行國辦函〔2016〕88號文件規定，要求各地健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預警機制，加強風(fēng)險評估和預警結果應用，動(dòng)態(tài)監測高風(fēng)險地區債務(wù)風(fēng)險狀況并向本地區政府性債務(wù)領(lǐng)導小組報告，提請建立風(fēng)險評估和預警結果對高風(fēng)險地區的約束機制，督促高風(fēng)險地區采取有效措施逐步化解風(fēng)險，研究制定對高風(fēng)險地區政府投融資行為的約束性措施。

二是發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用。堅持市場(chǎng)化、法治化方向，要求各地應當按照國辦函〔2016〕88號文件規定，發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用，督促相關(guān)高風(fēng)險地區通過(guò)實(shí)施一系列增收、節支、資產(chǎn)處置等短期和中長(cháng)期措施安排，使債務(wù)規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。

六、問(wèn)：2018年在推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)方面有哪些要求？

答：推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)，是深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院精神，回應社會(huì )關(guān)切、加強社會(huì )監督、發(fā)揮市場(chǎng)約束機制、保障債權人合法權益、助力深化改革的重要舉措。為進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債務(wù)領(lǐng)域信息公開(kāi)，《通知》要求：

（一）及時(shí)公開(kāi)地方政府債務(wù)概況。包括本地區地方政府債務(wù)限額、余額、期限、用途等信息。

（二）完善地方政府債券信息披露機制。區分地方政府債券的不同類(lèi)型特點(diǎn)，有針對性地提出信息披露要求。一是一般債券。一般債券主要以一般公共預算收入償還。相應地，發(fā)行一般債券應當重點(diǎn)披露本地區生產(chǎn)總值、財政收支、債務(wù)風(fēng)險等財政經(jīng)濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。二是專(zhuān)項債券。專(zhuān)項債券以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。相應地，發(fā)行專(zhuān)項債券應當重點(diǎn)披露本地區及使用債務(wù)資金相關(guān)地區的政府性基金預算收入、專(zhuān)項債務(wù)風(fēng)險等財政經(jīng)濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。三是項目收益專(zhuān)項債券。項目收益專(zhuān)項債券是實(shí)現項目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項債券品種。相應地，在專(zhuān)項債券信息披露的基礎上，發(fā)行項目收益專(zhuān)項債券還應當披露債券投向的公益性項目概況、投資規模及分年投資計劃、建設資金來(lái)源、項目融資平衡方案、潛在風(fēng)險評估等信息，以及由第三方專(zhuān)業(yè)機構出具的財務(wù)審計報告、信用評級報告、法律意見(jiàn)書(shū)等。 　　

七、問(wèn)：2018年在地方政府債券管理改革方面有哪些舉措？

答：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持全面深化改革。預算法（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）實(shí)施以來(lái)，財政部堅持市場(chǎng)化改革方向，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，著(zhù)力完善地方政府債券管理制度，大力發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，逐步提高地方政府債券市場(chǎng)化水平，取得了積極成效。截至2017年底，地方政府債券余額14.74萬(wàn)億元，占地方政府債務(wù)余額近90%，發(fā)行場(chǎng)所由銀行間市場(chǎng)擴展至交易所市場(chǎng)，投資主體由商業(yè)銀行拓展至個(gè)人投資者和非銀行機構投資者，發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化水平不斷提高。

2018年，財政部將繼續推進(jìn)地方政府債券管理改革，《通知》明確：

（一）加快實(shí)現地方政府債券管理與項目嚴格對應。堅持以健全市場(chǎng)約束機制為導向，依法規范地方政府債券管理。要求地方政府嚴格遵循舉債只能用于公益性資本支出的法律規定，發(fā)行地方政府債券一律與公益性建設項目對應，披露一般債券和專(zhuān)項債券發(fā)行信息時(shí)均要將債券資金安排明確到具體項目；使用債券資金也要嚴格按照披露的項目信息執行，確需調整支出用途的，必須按照規定程序辦理，保護投資者合法權益。

（二）穩步推進(jìn)地方政府專(zhuān)項債券管理改革。全面貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議、政府工作報告有關(guān)要求，推進(jìn)專(zhuān)項債券管理改革。一是完善專(zhuān)項債券管理。在嚴格將專(zhuān)項債券發(fā)行與項目一一對應的基礎上，加快實(shí)現債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。二是擴大項目收益專(zhuān)項債券試點(diǎn)范圍。在優(yōu)先支持在建項目平穩建設的基礎上，按照政府工作報告關(guān)于“合理擴大專(zhuān)項債券使用范圍”的明確要求，鼓勵地方按照《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）要求，緊緊圍繞中央經(jīng)濟工作會(huì )議確定的重點(diǎn)工作，創(chuàng )新和豐富債券品種，優(yōu)先在重大區域發(fā)展以及鄉村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領(lǐng)域選擇符合條件的項目，積極探索試點(diǎn)發(fā)行項目收益專(zhuān)項債券。

（三）完善地方政府債券本金償還機制。指導各地將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險和促進(jìn)政府債券資金集約使用有機結合，既要根據公益性項目建設進(jìn)展合理確定發(fā)債規模和期限，又要結合實(shí)際情況靈活創(chuàng )新地方政府債券本金償還機制。在嚴格按照市場(chǎng)化原則保障債權人合法權益的前提下，地方政府發(fā)行政府債券時(shí)可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，防范償債資金閑置或挪用風(fēng)險。

（四）大力發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)。堅持問(wèn)題導向，加強政策引導，全面提升地方政府債券市場(chǎng)化水平。一是要求各地穩妥利用銀行間市場(chǎng)、證券交易所市場(chǎng)發(fā)行地方政府債券，積極探索在商業(yè)銀行柜臺銷(xiāo)售地方政府債券，推動(dòng)地方政府債券投資主體多元化。二是要求各地完善地方政府債券市場(chǎng)化定價(jià)機制，自覺(jué)增強市場(chǎng)化意識，嚴禁采取非市場(chǎng)化手段干預地方政府債券發(fā)行定價(jià)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在地方政府債券發(fā)行中的決定性作用。三是鼓勵各地通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，引入第三方機構參與地方政府債券發(fā)行準備工作，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，提高地方政府債券管理專(zhuān)業(yè)化程度。