國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目的指導意見(jiàn)

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委：

按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)等文件精神，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2017〕79號）要求，鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設，促進(jìn)政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補短板建設，充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵性作用，增強經(jīng)濟內生增長(cháng)動(dòng)力，現提出以下意見(jiàn)。

一、創(chuàng )造民間資本參與PPP項目的良好環(huán)境

不斷加大基礎設施領(lǐng)域開(kāi)放力度，除國家法律法規明確禁止準入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開(kāi)放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。在制定PPP政策、編制PPP規劃、確定PPP項目實(shí)施方案時(shí)，注重聽(tīng)取民營(yíng)企業(yè)的意見(jiàn)，充分吸收采納民營(yíng)企業(yè)的合理建議。主動(dòng)為民營(yíng)企業(yè)服務(wù)，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構建“親”“清”新型政商關(guān)系，為民間資本參與PPP項目創(chuàng )造更加公平、規范、開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境。對民間資本主導或參與的PPP項目，鼓勵開(kāi)通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵結合本地區實(shí)際，依法依規出臺更多的優(yōu)惠政策。

二、分類(lèi)施策支持民間資本參與PPP項目

針對不同PPP項目投資規模、合作期限、技術(shù)要求、運營(yíng)管理等特點(diǎn)，采取多種方式積極支持民間資本參與，充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)創(chuàng )新、運營(yíng)等方面的優(yōu)勢。對商業(yè)運營(yíng)潛力大、投資規模適度、適合民間資本參與的PPP項目，積極支持民間資本控股，提高項目運營(yíng)效率。對投資規模大、合作期限長(cháng)、工程技術(shù)復雜的項目，鼓勵民營(yíng)企業(yè)相互合作，或與國有企業(yè)、外商投資企業(yè)等合作，通過(guò)組建投標聯(lián)合體、成立混合所有制公司等方式參與，充分發(fā)揮不同企業(yè)比較優(yōu)勢。鼓勵民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來(lái)，由專(zhuān)業(yè)機構管理并投資PPP項目，獲取長(cháng)期穩定收益。

三、鼓勵民營(yíng)企業(yè)運用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)

積極采取轉讓-運營(yíng)-移交（TOT）、改擴建-運營(yíng)-移交（ROT）等多種運作方式，規范有序盤(pán)活存量資產(chǎn)，吸引民間資本參與，避免項目規劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作由民營(yíng)企業(yè)承擔。盤(pán)活資產(chǎn)回收的資金主要用于補短板項目建設，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現投資良性循環(huán)。對適宜采取PPP模式的存量項目，鼓勵多采用轉讓項目的經(jīng)營(yíng)權、收費權等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)，降低轉讓難度，提高盤(pán)活效率。對已經(jīng)采取PPP模式的存量項目，經(jīng)與社會(huì )資本方協(xié)商一致，在保證有效監管的前提下，可通過(guò)股權轉讓等多種方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給民營(yíng)企業(yè)。對在建的政府投資項目，積極探索、規范有序推進(jìn)PPP模式，吸引民間資本參與。

四、持續做好民營(yíng)企業(yè)PPP項目推介工作

依托全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺建立的PPP項目庫，對入庫項目定期進(jìn)行梳理，規范有序開(kāi)展推介工作，適時(shí)選擇回報機制明確、運營(yíng)收益潛力大、前期工作成熟的PPP項目，向民營(yíng)企業(yè)推介。重點(diǎn)推介以使用者付費為主的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目，審慎推介完全依靠政府付費的PPP項目，以降低地方政府支出壓力，防范地方債務(wù)風(fēng)險。各地發(fā)展改革部門(mén)要與當地行業(yè)主管部門(mén)、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì )等加強合作，通過(guò)多種方式推介優(yōu)質(zhì)項目、介紹典型案例，加大政策宣傳解讀和業(yè)務(wù)培訓力度，幫助民營(yíng)企業(yè)更好參與PPP項目。

五、科學(xué)合理設定社會(huì )資本方選擇標準

嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規定，通過(guò)公開(kāi)招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會(huì )資本方。合理確定社會(huì )資本方資格，不得設置超過(guò)項目實(shí)際需要的注冊資本金、資產(chǎn)規模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設置與項目投融資、建設、運營(yíng)無(wú)關(guān)的準入條件。規范投標保證金設置，除合法合規的投標保證金外，不得以任何其他名義設置投標擔保要求，推行以銀行保函方式繳納保證金?？茖W(xué)設置評標標準，綜合考慮投標人的工程技術(shù)、運營(yíng)水平、投融資能力、投標報價(jià)等因素。鼓勵通過(guò)組建高質(zhì)量的PPP項目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項目治理結構，提高專(zhuān)業(yè)化運作能力。支持民間資本股權占比高的社會(huì )資本參與PPP項目，調動(dòng)民間資本積極性。同等條件下，優(yōu)先選擇運營(yíng)經(jīng)驗豐富、商業(yè)運作水平高、創(chuàng )新創(chuàng )造能力強的民營(yíng)企業(yè)。

六、依法簽訂規范、有效、全面的PPP項目合同

在與民營(yíng)企業(yè)充分協(xié)商、利益共享、風(fēng)險共擔的基礎上，客觀(guān)合理、全面詳盡地訂立PPP項目合同。明確各方責權利和爭議解決方式，合理確定價(jià)格調整機制，科學(xué)設定運營(yíng)服務(wù)績(jì)效標準，有效設置排他性條款，保障項目順利實(shí)施。PPP項目合同既要規范民營(yíng)企業(yè)投資行為，確保項目持續穩定運行，也要保證當政府方不依法履約時(shí)，民營(yíng)企業(yè)可以及時(shí)獲得合理補償乃至合法退出。要依據相關(guān)法律法規和合同約定，對PPP項目進(jìn)行全生命周期監管。禁止政府和投資人簽訂承諾回購投資本金、承諾最低收益等條款，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債，嚴防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

七、加大民間資本PPP項目融資支持力度

鼓勵政府投資通過(guò)資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持民間資本PPP項目，鼓勵各級政府出資的PPP基金投資民間資本PPP項目。鼓勵各類(lèi)金融機構發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，大力開(kāi)展PPP項目金融產(chǎn)品創(chuàng )新，支持開(kāi)展基于項目本身現金流的有限追索融資，有針對性地為民間資本PPP項目提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。積極推進(jìn)符合條件的民間資本PPP項目發(fā)行債券、開(kāi)展資產(chǎn)證券化，拓寬項目融資渠道。按照統一標準對參與PPP項目的民營(yíng)企業(yè)等各類(lèi)社會(huì )資本方進(jìn)行信用評級，引導金融市場(chǎng)和金融機構根據評級結果等加大對民營(yíng)企業(yè)的融資支持力度。

八、提高咨詢(xún)機構的PPP業(yè)務(wù)能力

咨詢(xún)機構要堅持“合法、合規、專(zhuān)業(yè)、自律”的原則，深入研究民間資本參與PPP項目咨詢(xún)服務(wù)新要求，加強PPP項目策劃、論證、建設、運營(yíng)階段管理能力建設，準確把握民間資本參與PPP項目的商業(yè)訴求，提高項目全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)能力。健全行業(yè)自律管理體系，通過(guò)PPP咨詢(xún)機構論壇等多種形式，加強同業(yè)交流與合作。制定和完善PPP咨詢(xún)業(yè)務(wù)操作標準規范，著(zhù)力解決PPP項目工程技術(shù)、招投標、投融資、項目管理、法律和財務(wù)等方面難題，為民間資本PPP項目提供優(yōu)質(zhì)高效的咨詢(xún)服務(wù)。

九、評選民間資本PPP項目典型案例

各地在已經(jīng)引入民間資本的PPP項目中，適時(shí)評選在項目運作規范、交易結構合理、運營(yíng)持續穩定、商業(yè)模式創(chuàng )新、回報機制明確等方面具有參考示范價(jià)值的典型案例，總結經(jīng)驗、加強宣傳，發(fā)揮示范效應。國家發(fā)展改革委將會(huì )同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)組織專(zhuān)家對各地報送的案例進(jìn)行評審和篩選，挑選出若干典型案例進(jìn)行宣傳，優(yōu)先推薦發(fā)行PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。對支持和鼓勵民間資本參與PPP項目工作積極主動(dòng)、典型案例多的地區，在安排PPP項目前期工作中央預算內投資時(shí)予以?xún)A斜支持。

十、加強政府和社會(huì )資本合作誠信體系建設

建立健全PPP項目守信踐諾機制，準確記錄并客觀(guān)評價(jià)政府方和民營(yíng)企業(yè)在PPP項目實(shí)施過(guò)程中的履約情況。政府方要嚴格履行各項約定義務(wù)，做出履約守信表率，堅決杜絕“新官不理舊賬”現象。民營(yíng)企業(yè)也要認真履行合同，持續穩定提供高質(zhì)量且成本合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)。將PPP項目各方信用記錄，納入全國信用信息共享平臺供各部門(mén)、各地區共享，并依法通過(guò)“信用中國”網(wǎng)站公示。將嚴重失信責任主體納入黑名單，并開(kāi)展聯(lián)合懲戒。

鼓勵民間資本參與PPP項目是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于激發(fā)民間有效投資活力、促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展的重要措施，是充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構關(guān)鍵性作用的重要抓手。各地發(fā)展改革部門(mén)要高度重視，加強組織領(lǐng)導，努力破除制約民間資本參與PPP項目的困難和障礙，切實(shí)保障民間資本合法權益，推動(dòng)民間資本PPP項目規范有序發(fā)展。

國家發(fā)展改革委

2017年11月28日