來(lái)源：PPP知乎  江蘇現代咨詢(xún)  2017-11-10

2017年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì )在北京隆重召開(kāi)。習近平總書(shū)記代表第十八屆中央委員會(huì )向大會(huì )作了題為《決勝全面建成小康社會(huì )，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì )主義偉大勝利》的報告。這份報告對如何促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展，特別是建設新時(shí)代中國特色社會(huì )主義描繪了一幅精彩的藍圖。結合筆者長(cháng)期從事中國城建投融資行業(yè)的咨詢(xún)和研究經(jīng)歷認為，在新時(shí)代地方政府投融資平臺同樣面臨難得的發(fā)展機遇，我們應深入理解“五位一體”的總體布局，以新的發(fā)展理念和新的思維方式，加快推動(dòng)地方政府投融資平臺的發(fā)展轉型，以迎接新的未來(lái)。

一、 新時(shí)代為融資平臺轉型提供了

新機遇

十九大報告指出，“中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì )主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。報告重點(diǎn)從三個(gè)時(shí)段描述了新時(shí)代的階段劃分和目標任務(wù)，就是“從現在到二〇二〇年”的全面建成小康社會(huì )決勝期；“從二〇二〇年到二〇三五年”的基本實(shí)現社會(huì )主義現代化時(shí)期；“從二〇三五年到本世紀中葉”的建成富強民主文明和諧美麗的社會(huì )主義現代化強國時(shí)期。報告還指出，當前，我們正處于全面建成小康社會(huì )決勝期，社會(huì )主要矛盾非常明顯，就是人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。無(wú)論在一個(gè)地區的城鄉之間，還是從全國總體來(lái)看的地區之間，都還嚴重存在發(fā)展的不平衡和不充分的問(wèn)題。因此，黨對新時(shí)代城鄉建設的要求就是各項建設要統籌推進(jìn)，各項戰略要堅定實(shí)施，同時(shí)要“堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰”。

黨中央提出的這些新使命和新要求，無(wú)疑對以地方社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展為主要責任的政府投融資平臺，提供了非常難得的發(fā)展機會(huì )和轉型機遇。目的就是要在防范系統性金融風(fēng)險的前提下，有效解決平臺自身問(wèn)題、防范自身風(fēng)險、加快職能轉變和轉型，適應新時(shí)代要求。同時(shí)，政府融資平臺也應盡快摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統觀(guān)念，積極發(fā)揮其利用市場(chǎng)手段融通資金、盤(pán)活政府性資產(chǎn)資源、提供城市運營(yíng)和社會(huì )公共服務(wù)、強化城市產(chǎn)業(yè)投資引導功能等作用，助推打造宜居宜業(yè)城市、特色小鎮和田園綜合體，為全面建成小康社會(huì )、實(shí)現城鄉協(xié)調、融合發(fā)展貢獻自己的力量。

二、融資平臺轉型需要理念先行

創(chuàng )新驅動(dòng)

為實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標和中國夢(mèng)，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟是我們必須堅持的改革方向。然而，在當前的經(jīng)濟發(fā)展階段，十九大報告準確的定義為“已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長(cháng)動(dòng)力的攻關(guān)期”?？倳?shū)記指出，需要貫徹新發(fā)展理念，“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線(xiàn)，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著(zhù)力加快建設實(shí)體經(jīng)濟、科技創(chuàng )新、現代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，著(zhù)力構建市場(chǎng)機制有效、微觀(guān)主體有活力、宏觀(guān)調控有度的經(jīng)濟體制，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng )新力和競爭力”。

近十年來(lái)，作為城市建設的主力軍和先鋒隊，地方政府投融資平臺在推進(jìn)我國城鎮化過(guò)程中，做出了突出的貢獻。然而，在我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟增長(cháng)由高速向高質(zhì)量轉變過(guò)程中，對融資平臺而言，單純依賴(lài)過(guò)去的傳統手段已經(jīng)不適應新時(shí)代的融資、建設和發(fā)展要求，這需要我們更加注重融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)能力，需要加速培育具有成長(cháng)性、經(jīng)營(yíng)性的核心業(yè)務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)。融資平臺在未來(lái)轉型中需要時(shí)刻以十九大精神為總綱領(lǐng)，以供給側結構性改革為導向，貫徹新發(fā)展理念，依靠創(chuàng )新驅動(dòng)，緊緊把握時(shí)代脈搏，不斷調整轉型發(fā)展思路，從構建城市現代化經(jīng)濟體系上尋找新的突破口，并重點(diǎn)在拓展和延伸城市運營(yíng)和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫，朝著(zhù)打造城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的方向努力，最終發(fā)揮好城市資源運作平臺和產(chǎn)業(yè)投資引領(lǐng)的作用。唯有如此，融資平臺才能在激烈的市場(chǎng)化競爭中立于不敗之地。

三、融資平臺轉型需與兩大改革

同步推進(jìn)

十九大報告在國資國企改革方面提出“要完善各類(lèi)國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結構調整、戰略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。報告在投融資體制改革方面也強調提出“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵性作用”?？梢?jiàn)，國資國企改革和投融資體制改革依舊是完善我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，特別是推動(dòng)地方政府融資平臺發(fā)展轉型的重要任務(wù)。

自黨的十八大以來(lái)陸續出臺了“1+N”系列國資國企改革的相關(guān)文件和深化投融資體制改革相關(guān)文件，明確了我國國資國企改革和投融資體制改革的方向，并由總書(shū)記在十九大報告中再次提及。地方政府融資平臺作為區域范圍內最重要的國企之一，既是地方基礎設施投融資建設的主體，也是國有資本和城市資源開(kāi)發(fā)、投資和運營(yíng)的主體。融資平臺的轉型既關(guān)系到地方國有企業(yè)改革和投融資體制改革的成敗，也關(guān)系到地方國有資本和城市資源的利用和經(jīng)營(yíng)效益，在新時(shí)期融資平臺的發(fā)展轉型中迫切需要與這兩大改革任務(wù)同步推進(jìn)。一方面，融資平臺應結合自身優(yōu)勢，按照國有企業(yè)改革的方向和要求，以打造地方性國有資本投資和運營(yíng)公司為發(fā)力點(diǎn)，整合資源、優(yōu)化布局、提高運營(yíng)效率，不斷實(shí)現做強、做優(yōu)、做大；另一方面，融資平臺還需要準確把握未來(lái)政府投融資體制改革的大方向和主基調，深入理解投融資體制改革的精髓，從優(yōu)化投融資結構、服務(wù)實(shí)體產(chǎn)業(yè)、防范金融風(fēng)險等方面，精準出擊和提前布局，使改革成為促進(jìn)自我轉型和發(fā)展的新動(dòng)力。

四、融資平臺轉型需要頂層

設計戰略重構

作為全面深化改革的重要內容，十九大報告對財稅體制、預算制度、金融體制等全方位作出了部署，提出“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，“建立全面規范透明、標準科學(xué)、約束有力的預算制度，全面實(shí)施績(jì)效管理”，“深化金融體制改革，增強金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展”。

通過(guò)十九大報告可以看出，地方投資結構將進(jìn)一步優(yōu)化，地方的財權事權將進(jìn)一步明晰，地方稅制將進(jìn)一步完善，金融監管也將進(jìn)一步加強。這對規范地方政府的投資行為和融資平臺運作，甚至遏制地方政府的投資沖動(dòng)，無(wú)疑傳來(lái)了積極的信號。

眾所周知，融資平臺是地方政府在財權事權不匹配的情況下帶來(lái)的產(chǎn)物。它的出現與中國特色的投融資體制和財稅體制有著(zhù)密不可分的關(guān)系。自國發(fā)【2010】19號文發(fā)布以來(lái)，針對融資平臺融資和運作的行為，規范和監管的一系列政策不斷加碼，然而由于長(cháng)期存在的政府投資資金缺口、地方投資沖動(dòng)和干部考核任用機制等諸多原因，使融資平臺在一輪又一輪的調控中，積累的問(wèn)題特別是部分地區融資平臺公司存量的政府性債務(wù)問(wèn)題，愈發(fā)嚴重。長(cháng)期以來(lái)難以去除的癥結，將從根本上逐步得到緩解和化解?？梢钥闯?，這將大大減輕融資平臺長(cháng)期以來(lái)超負荷的基礎設施建設和融資任務(wù)，有利于融資平臺輕裝上陣，專(zhuān)注于自身發(fā)展和經(jīng)營(yíng)。因此，融資平臺要以此為契機，從頂層設計入手，建立一套適應新時(shí)代發(fā)展需要、適應地方政府性債務(wù)管理要求、適應融資平臺長(cháng)期健康發(fā)展的體制機制和發(fā)展戰略，并從職能定位、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展轉型、融資創(chuàng )新和資質(zhì)管理等多方面，進(jìn)行發(fā)展戰略規劃、企業(yè)組織和管理體系等的重新構建。

此外，報告還重點(diǎn)提出了“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的要求。作為融資平臺而言，應大膽利用發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的契機，積極參與到地方混合所有制改革的浪潮中，不斷探索出適合自身發(fā)展的混合所有制經(jīng)濟的領(lǐng)域和模式，實(shí)現企業(yè)的股權重構和業(yè)務(wù)的跨越發(fā)展。

五、融資平臺轉型需要盤(pán)活

存量資產(chǎn)資源

在城鎮化和基礎設施建設方面，十九大報告提出“加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎設施網(wǎng)絡(luò )建設”。融資平臺作為中國地方政府“天才般的創(chuàng )造”，不可否認在中國城鎮化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大的作用。當我們經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮化率達到一定程度以后，經(jīng)濟增速和城鎮化率提升逐步放緩。結合總書(shū)記在十九大報告中的內容，水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎設施網(wǎng)絡(luò )建設仍將是未來(lái)基建投資的主要方向。特別需要強調的是，針對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等落后地區，融資平臺的融資和建設任務(wù)仍然十分繁重。對于發(fā)展較為領(lǐng)先的地區，智能化、信息化相關(guān)的基礎設施建設也將值得關(guān)注。

當前，城市大融資、大建設、大發(fā)展已成為過(guò)去。即將到來(lái)的是規范化、高質(zhì)量的城市建設和發(fā)展。因此，結合國務(wù)院提出的“三去一降一補”的號召，盤(pán)活地方國有存量資產(chǎn)，充分開(kāi)發(fā)和利用好城市資源，是未來(lái)整個(gè)國家經(jīng)濟結構調整的重要內容，更是地方政府推進(jìn)融資平臺轉型必不可少的工作。融資平臺作為地方政府國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的主體之一，掌握著(zhù)地方大量的國有資產(chǎn)和城市資源，融資平臺要想成功轉型，積極探索出地方國有資產(chǎn)資源盤(pán)活的新出路，確保國有資產(chǎn)資源保值增值，也是一項必不可少的重要任務(wù)。

六、融資平臺轉型需要優(yōu)化

投資調整布局

十九大報告指出，“實(shí)施鄉村振興戰略”，“農業(yè)農村農民問(wèn)題是關(guān)系國計民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好‘三農’問(wèn)題作為全黨工作重中之重”，“推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“推進(jìn)醫養結合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“著(zhù)力解決突出環(huán)境問(wèn)題”。

通過(guò)十九大報告可以看出，為了全面建成小康社會(huì )和實(shí)現社會(huì )主義現代化強國，就要在推動(dòng)涉農、文旅、醫療養老、環(huán)境治理等關(guān)系人民福祉的產(chǎn)業(yè)上大有作為。通過(guò)發(fā)揮這類(lèi)產(chǎn)業(yè)廣泛的社會(huì )效益，進(jìn)而有效解決人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，讓社會(huì )主義現代化的豐碩成果惠及到每個(gè)人。這正好跟融資平臺兼具社會(huì )效益和經(jīng)濟效益的根本屬性不謀而合。

雖然涉農、文旅、醫療養老、環(huán)境治理等產(chǎn)業(yè)外部性較高，大多投資回報周期較長(cháng)，但這當中不乏優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)質(zhì)項目，地方政府融資平臺一旦介入，通過(guò)有效運營(yíng)不僅能夠實(shí)現優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)項目的經(jīng)濟價(jià)值，同時(shí)也能夠為融資平臺服務(wù)地方社會(huì )經(jīng)濟的政企健康發(fā)展，帶來(lái)很大的促進(jìn)作用。所以，在新時(shí)代，為了順應國家“五位一體”的戰略布局，融資平臺公司就應積極按照國家的政策導向，通過(guò)政府性項目的投資優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)布局，加強科學(xué)管理和市場(chǎng)化運營(yíng)，積極探索適合自身能力和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)。一方面為自身發(fā)展創(chuàng )造效益，另外一方面也給社會(huì )創(chuàng )造價(jià)值。

總之，地方政府融資平臺作為我國歷史進(jìn)程中的一個(gè)特殊產(chǎn)物，面對新時(shí)代的發(fā)展要求，我們看到，它的使命才剛剛開(kāi)始,還遠未結束。融資平臺的轉型之路，依然任重道遠。