目前，我國正處于經(jīng)濟轉型升級、加快社會(huì )主義建設的關(guān)鍵時(shí)期，也處于新型城鎮化發(fā)展的重要時(shí)期，而要加速完善城鄉規劃、基礎設施、公共服務(wù)等的一體化發(fā)展，地方政府首要面臨著(zhù)城鎮化建設投融資的問(wèn)題。近年來(lái)，隨著(zhù)我國對城鎮交通、教育、醫療等公共設施建設的投資規模不斷增大，作為發(fā)展中國家在資金籌措以及管理方面的不足日益明顯，政府財政壓力以及債務(wù)規模不斷增大，迫切的需要改變傳統的投融資模式來(lái)解決這一問(wèn)題。在這一現狀下，PPP模式作為一種市場(chǎng)化的公共服務(wù)管理方式越來(lái)越受到人們的重視。

2016年P(guān)PP項目在數量和投資上有了顯著(zhù)的提升，除了運用于交通工程、片區開(kāi)發(fā)等較為成熟的基礎設施領(lǐng)域外，在養老、醫療、文化、體育等服務(wù)行業(yè)中也得到了廣泛的應用，并取得了較好的成績(jì)[1]。具體情況如下：

（一）國家PPP項目數量和投資顯著(zhù)增多，落地率穩步提升。2015年末國家示范項目為205個(gè)，投資6267億元，對比2015年，2016年國家示范項目數量同比增長(cháng)152%，達到516個(gè)；投資同比增長(cháng)87%，達到1.17萬(wàn)億元。全國入庫項目自年初的6997個(gè)增長(cháng)至年末的11260個(gè)項目，投資額由年初的8.1萬(wàn)億元增至13.5萬(wàn)億元，項目數及投資額都有大幅提高，分別增長(cháng)61%、66%，并按月呈持續穩步上升的狀態(tài)。截止到2016年12月31日全國PPP項目情況如表1-1。全國PPP項目落地率穩步提升，其中第一批示范項目已全部落地，第二批示范項目的落地率為62.4%，第三批示范項目的落地率為42.9%。全國入庫項目落地數由2016年1月末的293個(gè)增長(cháng)到1351個(gè)，增長(cháng)了1058個(gè)；落地率從1月末的19.6%增至31.6%，總體處于穩步上升狀態(tài)。

表1- 1  全國PPP項目情況

數據來(lái)源：財政部PPP中心整理。

（二）各階段項目數量和投資額有較大的變化。PPP項目按全生命周期分為識別、準備、采購、執行和移交5個(gè)階段。按項目階段來(lái)講，2016年三批示范項目數量和投資總額情況如圖1-1和圖1-2。由于第三批國家示范項目在10月份公布，12月末的數量和投資額比前二批項目有大幅度的增加。整體來(lái)看，到2016年末，處于識別階段的項目及投資額減少，而處于執行結段的項目及投資額都有大幅度提升。從整體上看，目前入庫項目大多數處于識別階段。

圖1- 1  各階段國家示范項目數量對比

 數據來(lái)源：財政部PPP中心整理。

圖1- 2  各階段國家示范項目投資額對比

  數據來(lái)源：財政部PPP中心整理。

（三）涉及區域不斷擴大。國家示范項目由第一批覆蓋11個(gè)省份到第三批覆蓋30個(gè)省份，覆蓋區域不斷擴大。山東居全國第一，已有37個(gè)示范項目簽約落地。從入庫項目數上看，貴州以1788個(gè)排在首位，第二位是山東（含青島）1087個(gè)，第三位新疆852個(gè)，緊隨其后是四川848個(gè)，內蒙古828個(gè)位居第五位，前五名合計占入庫項目總數的48.0%，投資額占入庫項目總投資的42.4%。從PPP項目數量和投資額上可以看出，PPP項目出現較少的一類(lèi)是經(jīng)濟發(fā)達的直轄市，比如北京、上海；另一類(lèi)是經(jīng)濟相對落后的省份如西藏。相對邊遠與經(jīng)濟欠發(fā)達的地區如貴州、四川對PPP項目寄予了高度重視。

（四）涉及行業(yè)顯著(zhù)增多。國家示范項目庫共包括市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、能源、城鎮綜合開(kāi)發(fā)等共計19個(gè)一級行業(yè)。落地示范項目涉及的行業(yè)中，居前三位的是市政工程類(lèi)、交通運輸類(lèi)、生態(tài)建設和環(huán)境保護類(lèi)占比分別達到50%、10%和8%，其中市政工程類(lèi)自5月份以來(lái)一直穩居首位，見(jiàn)圖1-3。與落地示范項目相比，入庫項目中項目數前三名的是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開(kāi)發(fā)3個(gè)行業(yè)，前三名占入庫項目總數54%。與1月末相比，新增入庫項目中市政工程、交通運輸、旅游和城鎮綜合開(kāi)發(fā)4個(gè)行業(yè)的新增項目數較多。截至12月末，各行業(yè)PPP項目投資額均有增加。其中，投資額居于前三名的是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開(kāi)發(fā)，合計占入庫項目總投資的68%。新增投資額與1月末相比，新增投資額較多的行業(yè)使交通運輸、市政工程、城鎮綜合開(kāi)發(fā)和旅游。 

圖1- 3  12月末落地示范項目行業(yè)分布   

數據來(lái)源：財政部PPP中心整理。

（五）政府付費類(lèi)和可行性缺口補助類(lèi)項目比例逐步提高。截至2016年12月末，全國入庫項目數量上，按照三種回報機制統計，使用者付費項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目比例為42：32：26。從投資上，使用者付費項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目比例為34：25：41，如圖1-4。全年政府付費項目占比32%，可行性缺口補助項目占比26%，二者比重逐步提高到占60%左右，使用者付費項目比重逐步下降到占40%左右。

圖1 - 4  項目數和投資額按回報機制分布

數據來(lái)源：財政部PPP中心整理。

城投公司實(shí)際上是投融資平臺公司，是由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉化進(jìn)程的產(chǎn)物。在過(guò)去20多年發(fā)展過(guò)程中，城投公司積極參與到城市基礎設施的建設中，在融資和建設兩方面相互影響，從而成為政府在建資金管理、工程建設等方面的監督者，充分體現了政府的意志。國發(fā)[2014]43號的實(shí)施，標志著(zhù)地方政府債務(wù)管理體制進(jìn)入全面深化改革的新階段，提出地方政府融資渠道放寬，同時(shí)將不得再通過(guò)投融資平臺舉債[2]。地方政府自主發(fā)債和剝離平臺公司政府融資職能的改革倒逼城投公司轉型，這也是國資國企市場(chǎng)化、可持續化改革的必然趨勢。

現階段，城投公司作為特殊的國有企業(yè)，在PPP模式下扮演的角色是多元化的。一方面，城投公司與政府公益性的投資較為契合，長(cháng)期承接政府公益性項目，有較低的投資回報要求，再加上其擁有豐富的運作經(jīng)驗，能夠代表政府的利益，可以作為政府方參與PPP項目。目前，我國處于投融資體制改革的快速發(fā)展時(shí)期，由市場(chǎng)配置資源已成為經(jīng)濟發(fā)展的主要趨勢，城投公司已開(kāi)始豐富市場(chǎng)化運作經(jīng)驗，以提高資產(chǎn)利用效率和獲取更多經(jīng)營(yíng)效益為目標，逐步轉化為滿(mǎn)足目前投融資模式創(chuàng )新需要的政府平臺。雖然城投公司的政府融資功能已被剝離，但其自主發(fā)展的投資職能、項目建設管理職能以及業(yè)務(wù)代表職能依然保留，在政府與社會(huì )資本合作的情況下，政府職能發(fā)生改變，主要充當規則制定者和監管者，而作為擁有豐富項目運作經(jīng)驗和社會(huì )資源的城投公司，能夠更好地代表政府開(kāi)展合作，從而實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值。

另一方面，城投公司對于政府來(lái)說(shuō)是更容易接受的企業(yè)資本，也可以作為獨立的社會(huì )資本參與PPP項目，關(guān)鍵在于國發(fā)[2014]43號發(fā)布后其政府融資職能已經(jīng)剝離。關(guān)于社會(huì )資本的范圍，《PPP項目合同指南（試行）》中定義是“依法設立且有效存續的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)，國有企業(yè)、外商企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì )資本方參與本級政府轄區內的PPP項目”，可見(jiàn)，對社會(huì )資本范圍的界定并沒(méi)有排除國有企業(yè)，不應該只限于民營(yíng)和外資，還應該包括商業(yè)化的國有企業(yè)，而政府融資平臺除不在本級政府轄區內依然可以作為社會(huì )資本參與到PPP項目中。需要指出的是，按照國辦發(fā)[2015]42號文第13條規定“大力推動(dòng)融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現代企業(yè)制度、實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì )資本參與當地政府和社會(huì )資本合作項目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責權利關(guān)系。”改造完成后的城投公司完全不受地域限制，由于是地方性的國有企業(yè)，在信息獲取、項目協(xié)調方面比民營(yíng)企業(yè)、外商企業(yè)等更具有優(yōu)勢。城投公司在剝離政府融資職能進(jìn)行市場(chǎng)化轉型后仍將是PPP項目的重要參與力量，能和其他社會(huì )資本一樣以競爭的方式參與到項目運作中。

PPP模式的發(fā)展是我國新型城鎮化發(fā)展中的重大改革，也是當前城投公司轉型的重要依托。國家開(kāi)發(fā)銀行董事長(cháng)胡懷邦曾提出為了響應《國家新型城鎮化規劃》的要求，需要建立規范的城市投融資機制，促使各種市場(chǎng)化投資主體以特許經(jīng)營(yíng)等方式參與到城市基礎設施建設中來(lái)?？梢?jiàn)推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式（PPP模式）具有重要意義。對城投公司而言，應因政策而“生”，又因政策而“變”，在剝離融資平臺公司政府融資職能的情況下，城投公司應該在國家實(shí)行投融資機制改革、大力發(fā)展PPP模式的契機下，在新型城鎮化建設項目對接中實(shí)現商業(yè)模式創(chuàng )新，把PPP模式作為城投公司轉型的一個(gè)突破口。

（一）推廣運用PPP模式，促進(jìn)政企分開(kāi)，政事分開(kāi)。PPP模式改變了政府職能，減輕了政府財政負擔。政府相關(guān)部門(mén)職能轉變?yōu)槭袌?chǎng)規則制定以及監管，提高了政府的宏觀(guān)把控能力，充分發(fā)揮了市場(chǎng)配置資源的決定性作用。在PPP模式下，城投公司向自主經(jīng)營(yíng)實(shí)力的準市場(chǎng)化主體轉型，承擔設計、建設、投資、融資、運營(yíng)和維護等責任，實(shí)現經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng )新，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整和轉型。

（二）推廣運用PPP模式，實(shí)現城投轉型的平穩著(zhù)陸。國發(fā)[2014]43號實(shí)施之后，城投公司轉型的方向是比較明確的。對于純公益性的城市基礎設施建設及其它項目一般由政府發(fā)行債券融資并償還，無(wú)法市場(chǎng)化的城投公司只能退出；對于有部分收益的公益性事業(yè)投資和運營(yíng)，社會(huì )資本按照市場(chǎng)化原則舉債并承擔償債責任，并通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或政府補貼獲取長(cháng)期穩定的利益。城投公司可在市場(chǎng)化同時(shí)作為社會(huì )資本出資方以PPP形式參與政府項目運作。城投公司最終轉型為市場(chǎng)化主體，按市場(chǎng)化運行，參與市場(chǎng)競爭，承擔的經(jīng)營(yíng)性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉化為一般企業(yè)債務(wù)。而在整個(gè)城投公司轉型期間，PPP模式無(wú)疑為城投轉型加了一塊墊板，使城投公司不至于在被剝離政府融資職能之后立即被市場(chǎng)淘汰，實(shí)現城投公司轉型的平穩過(guò)渡。

（三）推廣運用PPP模式，突破城投公司的地域局限。城投公司在過(guò)去發(fā)展過(guò)程中，大部分承擔的是本地區的基礎建設任務(wù)，很少“走出去”參與其他地區的建設，這一方面是由于地方政府普遍擔心本地平臺對外服務(wù)遇到風(fēng)險時(shí)，仍需要本地財政救助；另一方面是自身缺乏具有融資、建設、運營(yíng)等方面綜合能力，難以實(shí)現真正有效的競爭態(tài)勢。PPP模式的推出，需要具有綜合能力優(yōu)勢的潛在投資運營(yíng)商的參與，發(fā)達地區的城投公司在本地已經(jīng)有幾十年的經(jīng)驗積累，是非常稀缺的資本。在深入全面推進(jìn)PPP模式的過(guò)程中，發(fā)達地區的綜合實(shí)力較強的城投公司可以打破地域的局限，參與到全國的公共基礎設施建設中，服務(wù)于更廣闊的地域。