PPP的“宜昌之路”

 

2017年6月1日 來(lái)源：中國財經(jīng)報

 

　　編者按：自2013年以來(lái)，推廣運用PPP模式取得顯著(zhù)成效。同時(shí)，如何對其加強監管和風(fēng)險防控也受到越來(lái)越多的重視。今年的預算報告提出要加強對推廣運用PPP模式的規范管理。不久前，財政部等6部委聯(lián)合發(fā)文要求，嚴禁地方政府利用PPP等方式違法違規變相舉債。據了解，湖北省宜昌市在PPP改革和推廣中，始終堅持做好頂層設計，把路子走準走穩，防止PPP模式“異化變形、野蠻生長(cháng)”。日前，記者赴宜昌對此進(jìn)行了深入采訪(fǎng)。

 

　　記者來(lái)到湖北宜昌的時(shí)候，正值一年當中的“最美四月天”，到處鮮花盛開(kāi)、生機盎然，正孕育著(zhù)豐厚的果實(shí)。滿(mǎn)眼春色中，遍布宜昌的青山綠水之間、已然枝繁葉茂的“PPP之花”，也在熱烈地期盼著(zhù)秋天的收獲。

 

　　據了解，截至今年4月，宜昌全市PPP項目已入庫兩批78個(gè)，總投資778億元，實(shí)際運作項目47個(gè)，投資498億元。已有12個(gè)項目落地，總投資127億元。4個(gè)項目入選財政部示范項目、7個(gè)項目入選湖北省第一批示范項目，示范項目數量位列全省第二。項目主要涵蓋軌道交通、道路橋梁、片區綜合整治、文化、養老、醫療等16個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。

 

　　在這些閃亮的成績(jì)單背后，更值得注意的是宜昌財政始終努力“真”做PPP,做“真”PPP。這與國務(wù)院、財政部一貫的政策精神，特別是近來(lái)將PPP的規范運作、嚴防利用PPP方式變相舉債融資等放在突出位置是高度一致的。

 

　　正如宜昌市政協(xié)副主席、市財政局局長(cháng)徐煒所言，近年來(lái)，湖北省宜昌市財政局運用磨刀不誤砍柴工的思維，高度重視PPP項目的規范實(shí)施和風(fēng)險防控，超前謀劃制度體系，精挑細選推進(jìn)項目，在PPP項目的規范發(fā)展、提高質(zhì)量、注重實(shí)效和防控風(fēng)險等方面，探索出一些務(wù)實(shí)創(chuàng )新、有特色、有亮點(diǎn)的經(jīng)驗，走出了一條PPP的“宜昌之路”。

 

　　“7+1+2”的“聯(lián)合指揮部” 

 

　　記者從宜昌東站下車(chē)后，便直奔市財政局會(huì )議室，與市PPP管理中心的人士一起座談。

 

　　據了解，2015年9月，宜昌市政府和社會(huì )資本管理中心正式成立。新成立的中心與大多數地方不同的是，除了有財政人士外，還有市發(fā)改委的干部。宜昌市財政局副局長(cháng)李仁貴介紹，在管理模式上，宜昌創(chuàng )新性地提出了“7+ 1+2”模式，即打破部門(mén)壁壘，選調市財政局優(yōu)秀干部7名、市發(fā)改委干部1名，在PPP管理中心合署辦公，辦公室設在市財政為充實(shí)PPP管理中心技術(shù)力量，還通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)聘請坐班律師、注冊會(huì )計師各1名，讓“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”。

 

　　打破部門(mén)壁壘和人才技術(shù)瓶頸，構建既聯(lián)合又專(zhuān)業(yè)的“7+1+2”PPP管理中心，為宜昌PPP改革的高效運作、規范管理、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險等提供了重要保障。

 

　　宜昌“聯(lián)合指揮部”這一務(wù)實(shí)創(chuàng )新的做法，從一個(gè)側面折射了宜昌財政推進(jìn)PPP改革中的顯著(zhù)特點(diǎn)，即在大膽探索、積極創(chuàng )新的同時(shí)，又將防范風(fēng)險放在頭等重要地位，嚴防死守；既勇于擔當，穩扎穩打，推動(dòng)PPP項目操作和最終落地，又注重質(zhì)量與實(shí)效，不斷提高PPP項目的規范性。

 

　　在采訪(fǎng)中，徐煒告訴記者，宜昌財政有個(gè)“毛病”，就是比較喜歡探索，在PPP改革工作上也是如此。他說(shuō)，宜昌較早就開(kāi)始了PPP模式的探索與實(shí)踐，像2015年8月開(kāi)工的香溪長(cháng)江大橋就是湖北省首個(gè)真正意義上的PPP項目；在湖北，宜昌也率先出臺了在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP的實(shí)施意見(jiàn)，對此進(jìn)行科學(xué)系統的制度安排。

 

　　但他同時(shí)表示，PPP改革和管理必須一步一個(gè)腳印，才能行穩致遠。這些年來(lái)，宜昌一直致力于做好PPP改革和管理的頂層設計，把路子走準走穩。他強調，PPP一定要走“正道”。

 

　　徐煒所說(shuō)的“正道”，準確地描述了宜昌近年來(lái)推廣運用PPP模式走過(guò)的一條特色之路。

 

　　“層層設防”：嚴控項目質(zhì)量 

 

　　在記者前去宜昌市秭歸縣采訪(fǎng)的路上，恰好經(jīng)過(guò)位于夷陵區的石牌鎮。在七十多年前的抗戰期間，這里曾經(jīng)發(fā)生過(guò)著(zhù)名的石牌保衛戰。中國軍隊在此嚴密部署、層層設防、浴血奮戰，粉碎了日軍溯江而上的企圖。記者由此想到，為做出“真”PPP、防范財政風(fēng)險，宜昌財政在推進(jìn)PPP模式過(guò)程中的一系列做法與此似有異曲同工之處。而且，宜昌財政的這一理念體現在PPP工作的方方面面和全過(guò)程。

 

　　專(zhuān)家評審是PPP項目操作過(guò)程中的常規動(dòng)作，宜昌做得更為審慎周密。在全國征集的基礎上，宜昌優(yōu)選近20名專(zhuān)家組建政府采購—PPP專(zhuān)家庫（一期），為宜昌PPP項目提供專(zhuān)業(yè)評審、智力評估的支持。在評審時(shí)，除了隨機抽取庫內專(zhuān)家外，還會(huì )邀請財政部和湖北省里的相關(guān)專(zhuān)家參加，進(jìn)一步保障評審的公開(kāi)和科學(xué)。在PPP項目實(shí)施方案形成以后，還要再進(jìn)行一次更為詳細的，包括專(zhuān)家、中介組織、財政、政府相關(guān)職能部門(mén)組成的聯(lián)合論證。而且，項目進(jìn)入執行階段后，還要再進(jìn)行與初步評審、項目準備等各方面深入全面的對照分析，對PPP項目是否“物有所值”進(jìn)行反復檢驗與修正。

 

　　這就是宜昌“識別階段初步評審、準備階段詳細論證、執行階段對照分析”的“三步曲”。

 

　　為什么要這么做？市財政局副局長(cháng)李仁貴表示，項目識別階段的初步評審依據的是“大數”，是一般性的把握。到了實(shí)施方案已經(jīng)形成的準備階段，真實(shí)數據有了，不是靠人的意愿或者感覺(jué)，而是要用數據說(shuō)話(huà)了，此時(shí)進(jìn)行更加詳細的論證和必要調整非常必要。到了項目執行階段，比如說(shuō)運行了三五年之后，對項目進(jìn)行績(jì)效考核，做一個(gè)對照分析，回過(guò)頭來(lái)看物有所值報告是不是真正達到了預期，并根據協(xié)議對合同進(jìn)行相應修正，才能保證項目始終“物有所值”。

 

　　由此看，績(jì)效考核是貫穿宜昌PPP改革工作始終的又一根“紅線(xiàn)”。

 

　　在如何更好發(fā)揮社會(huì )組織咨詢(xún)機構的作用方面，宜昌也有自己的做法。按照相關(guān)規定，在PPP項目的不同階段，政府方允許通過(guò)政府采購選擇不同的咨詢(xún)機構。但是這也帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，那就是如果多個(gè)咨詢(xún)機構在不同階段參與，不利于其對項目的持續、深入和全面了解，從而不利于政府對項目質(zhì)量的全程把握。

 

　　重慶市工程管理有限公司隸屬于重慶國際投資咨詢(xún)集團有限公司，參與了宜昌許多的PPP項目，而且是全程參與。“我們從項目識別一直到項目合同落地全程參與，為宜昌擬實(shí)施的PPP項目提供方案設計、招標采購、合同制定與談判等方面的綜合類(lèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，也就是從項目開(kāi)始到落地，實(shí)行‘一條龍’跟蹤服務(wù)，以保障和提高項目開(kāi)發(fā)、實(shí)施的質(zhì)量與效率。在全國來(lái)看，這種全流程咨詢(xún)的做法也是比較少的。”該公司總經(jīng)理助理張智炎說(shuō)。

 

　　從張智炎的話(huà)中不難聽(tīng)出來(lái)，他對宜昌高度重視PPP工作的規范性和項目質(zhì)量頗為贊賞。

 

　　宜昌市PPP管理中心負責人萬(wàn)勇介紹，宜昌除了遵循PPP項目的“規定動(dòng)作”外，還有一個(gè)創(chuàng )新，就是要求PPP項目必須實(shí)行預算投資評審。“經(jīng)過(guò)這一評審程序后，一個(gè)項目的投資額往往會(huì )下降十幾個(gè)點(diǎn)。”他說(shuō)。

 

　　最為關(guān)鍵的還是物有所值評價(jià)和財政可承受能力論證。張智炎表示，凡是通不過(guò)這兩個(gè)論證的項目，則無(wú)法繼續進(jìn)行。他舉例說(shuō)，有一個(gè)項目曾經(jīng)準備采取PPP模式進(jìn)行建設，但是在進(jìn)行物有所值評價(jià)時(shí)，由于投資規模大和資產(chǎn)權屬等問(wèn)題，最終未能通過(guò)并因此擱淺。

 

　　此外，李仁貴指出，在具體操作中，擬實(shí)施的PPP項目不僅要符合規范，還要盡可能得到社會(huì )資本的認可，使其有參與的積極性，能夠充分發(fā)揮他們的專(zhuān)長(cháng)、效率更高。“宜昌所有落地的PPP項目，都是社會(huì )資本率先伸來(lái)‘橄欖枝’的結果。”他說(shuō)。

 

　　“宜昌通過(guò)將項目可研、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證、財政投資評審、審計等一系列管控制度落到實(shí)處，不貪圖一時(shí)之快，堅決防止PPP模式‘異化變形、野蠻生長(cháng)’。”市政協(xié)副主席、財政局局長(cháng)徐煒的態(tài)度堅定而明確。

 

　　“補短板”：宜昌PPP的使命 

 

　　“上控巴蜀，下引荊襄”，素以“三峽門(mén)戶(hù)、川鄂咽喉”著(zhù)稱(chēng)的宜昌，地處長(cháng)江上游與中游的接合部，交通樞紐地位非常重要。

 

　　記者一行在宜昌市伍家崗長(cháng)江大橋PPP項目施工現場(chǎng)看到，項目正處于基礎施工階段。按照規劃，再過(guò)三年多，這里將騰起一座橫跨長(cháng)江南北的過(guò)江大橋，把被江水分隔的宜昌城緊緊連接在一起。目前，宜昌伍家崗區與點(diǎn)軍區過(guò)江公路通道有夷陵長(cháng)江大橋和宜昌長(cháng)江公路大橋，但兩橋相距約有13公里。隨著(zhù)未來(lái)宜昌生態(tài)主城區——江南點(diǎn)軍區開(kāi)發(fā)建設的加快，中心區交通矛盾日益突出，建設伍家崗長(cháng)江大橋將大大緩解過(guò)江交通緊張的局面。

 

　　大橋現場(chǎng)指揮部副指揮長(cháng)周大紅告訴記者，伍家崗長(cháng)江大橋是宜昌為實(shí)現“一江兩岸”共同發(fā)展、構建宜昌“四縱五橫”快速路網(wǎng)格局的重要控制性工程，對拓展城市空間、提升宜昌綜合交通樞紐城市地位，建設長(cháng)江中上游區域性中心城市具有重要意義。作為宜昌中心城區快速路中環(huán)的收官之作，伍家崗長(cháng)江大橋建成之日將是中環(huán)閉環(huán)之時(shí)。該項目單體投資規模達32億元，在湖北省和宜昌市均被列為一把手領(lǐng)銜工程。

 

　　“像伍家崗長(cháng)江大橋這樣的項目，對于宜昌發(fā)展具有重大和關(guān)鍵意義，但卻屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的短板，政府目前也不完全具備單獨提供這些服務(wù)的能力。這些長(cháng)期想做但沒(méi)有做成的大事，現在借力PPP模式終于做成了。”當記者問(wèn)宜昌在推廣運用PPP時(shí)遵循什么思路、對其有著(zhù)怎樣的期待時(shí)，徐煒給出了這樣的回答。

 

　　從宜昌已經(jīng)推出的兩批PPP項目的情況看，的確如此。

 

　　———香溪長(cháng)江公路大橋作為湖北全省真正意義的首個(gè)PPP項目，建成后，將使國家高速公路滬蓉線(xiàn)和滬渝線(xiàn)相互連通，把長(cháng)江三峽、神農架、武當山等黃金旅游區以最便捷的路線(xiàn)串為一體，加速推進(jìn)大三峽旅游、農業(yè)發(fā)展，對改善庫區人民群眾生產(chǎn)生活條件和移民安穩致富具有十分重要的意義。

 

　　———沙河綜合整治工程2015年被列入宜昌市人大一號議案。該工程集黑臭水體整治、海綿城市建設、生態(tài)環(huán)境建設、棚戶(hù)區改造、防洪排澇治理等眾多生態(tài)環(huán)保、綠色低碳領(lǐng)域的熱點(diǎn)工程為一體，建成后將成為宜昌水岸城市綜合服務(wù)典范片區，形成“水清、岸綠、景美”的城市水系生態(tài)景觀(guān)。

 

　　其他如宜昌市婦幼保健院（兒童醫院）建設項目、中心城區養老亞行貸款PPP示范項目、城區公交站臺項目等，都是服務(wù)民生、深受百姓歡迎的PPP項目。

 

　　“不怕小、不嫌土”：激活民營(yíng)資本投資 

 

　　以 “物有所值”為綱領(lǐng)，“不怕小、不嫌土”。推廣運用PPP模式就是要讓“靚女先嫁”，將本地優(yōu)質(zhì)PPP項目推出去，特別是具有穩定現金流和收益的項目，要更多地鼓勵社會(huì )資本，尤其是民營(yíng)資本參與公共服務(wù)提供。這是宜昌市財政局在推進(jìn)PPP工作中一以貫之的指導思想。

 

　　徐煒認為，在目前中國的投資體制之下，政府投資一旦減弱，民間投資接續不上，經(jīng)濟增長(cháng)和財政收入就會(huì )受到影響。因此，必須激活民營(yíng)資本投資，讓民營(yíng)資本能夠參與PPP改革、有錢(qián)賺。政府不要去跟民營(yíng)企業(yè)“搶食”。

 

　　為此，宜昌進(jìn)行了多方嘗試。例如，在市政基礎設施等專(zhuān)業(yè)性要求相對不高的項目中，進(jìn)一步降低資質(zhì)、業(yè)績(jì)門(mén)檻，滿(mǎn)足需要即可，而非多多益善，消除隱性壁壘；又如，在項目采購之前，有效利用市場(chǎng)測試，重點(diǎn)邀請民營(yíng)資本參與，采納合理建議，促進(jìn)民營(yíng)資本參與積極性；鼓勵民營(yíng)資本與大型央企組成聯(lián)合體，發(fā)揮“抱團”優(yōu)勢，取長(cháng)補短，共同發(fā)展。

 

　　城區公交候車(chē)亭是一個(gè)總投資2870萬(wàn)元的使用者付費PPP項目，新建和改建候車(chē)亭281座。合作期限10年，收益來(lái)源主要為候車(chē)亭廣告收入。項目投資額雖然不大，但對改善老百姓出行條件改善大有益處。同時(shí)候車(chē)亭廣告屬于優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資源，對社會(huì )資本具有較大吸引力。一方面，民營(yíng)企業(yè)江蘇沃華傳媒有限公司作為社會(huì )資本方，發(fā)揮整合資源能力，挖掘經(jīng)營(yíng)潛力，不僅不需要政府資金投入和補貼，反過(guò)來(lái)還能給政府帶來(lái)收益。另一方面，政府方制定績(jì)效考核體系，保障項目提供比以往更優(yōu)質(zhì)的公益服務(wù)。這是宜昌PPP項目“不怕小、不嫌土”的代表之一。

 

　　宜昌市婦幼保健院（兒童醫院）是宜昌地區最大、湖北省內知名的三級優(yōu)秀婦幼保健機構，但由于投入不足，目前僅有業(yè)務(wù)用房1萬(wàn)平方米、病床120張，無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(cháng)的就醫需求，急需進(jìn)行擴建改造。該項目作為PPP項目推出后，吸引了一些優(yōu)秀的社會(huì )資本方積極參與，其中包括實(shí)力雄厚的民營(yíng)綜合性醫藥產(chǎn)業(yè)集團人福醫藥。經(jīng)過(guò)嚴格程序，人福醫藥成為社會(huì )資本方。目前，婦幼保健院新院區建設已經(jīng)啟動(dòng)。該項目總投資5億元，占地面積40.38畝，分兩期投入，建成后將極大地改善宜昌市婦女兒童的就醫條件。

 

　　據介紹，在宜昌目前已經(jīng)落地的PPP項目中，民營(yíng)資本參與比例達到三分之一。

 

記者 劉國旺 林松濤 通訊員 劉先華 郭威